【资享计划】资享计划总第26期回顾：中美跨境证券监管合作难在哪？

中美跨境证券监管合作难在哪？

                                                                     ——结合瑞幸事件的讨论

2020 年 4 月 2 日，瑞幸咖啡自爆严重财务欺诈行为再次引发中美跨境证券监管问题的讨论。长期以来，对类似“瑞幸”这样的主要业务和资产在境内、但注册地及上市地在海外的境外上市公司的跨境监管与境内监管成为一大难题，甚至在部分环节出现监管空白。

2020 年4月25日，浙江大学管理学院MBA•资享计划第26期——“瑞幸事件与中美跨境证券监管合作问题”直播课邀请浙江大学管理学院韩洪灵教授作为主持人、陈帅弟博士生作为主讲人，为学员们从瑞幸事件的另一视角：“中美跨境证券监管合作的回顾与展望”带来解读。

韩教授开场指出，瑞幸事件会引发一系列后果，中国目前或将来赴美上市的企业都会或多或少的受到影响，甚至可能会在未来很长一段时间内引发资本市场的变革，因此，本次直播涉及目前监管面临的难点、重点以及可能改善的方面、还包括中国监管部门和美国监管部门可能存在的博弈问题，这些讨论对研究中美两国跨境证券监管合作是非常有意义的。

中概股接连遭“狙击”-深陷“诚信危机”

 中概股（中国概念股）指的是以海外上市方式进行境外投融资的中国境内公司。

从2000年至2020年，中概股在美IPO募资额大概是A股市场IPO募资额的14.16%”。中概股热情赴美IPO的另一面，却是遭到做空机构的接连“狙击”，在浑水“狙击”下，东方纸业当周股价暴跌50%、绿诺科技（RINO）一个月内被摘牌退市、辉山乳业半小时蒸发300亿市值，以及爆发了年初的瑞幸咖啡、爱奇艺事件。

 

陈帅弟表示：“正是中概股本身信息披露以及监管问题等问题，滋生了财务造假等投机行为行为，如何从监管层面， 包括说日常监管，以及发现端倪后中美双方可以开展的具体监管及合作，形成我们今天要探讨的内容”。

瑞幸事件及监管背景

 在直播中，陈帅弟梳理了瑞幸事件及相关监管背景，“2020年2月1日，著名做空机构浑水（Muddy Waters）代发做空瑞幸的研究报告。2020年2月3日，瑞幸发布公告否认了浑水做空报告的所有指控。2020年4月2日，瑞幸向美国证券交易委员会（SEC）递交了文件，自曝公司存在严重财务舞弊行为”。

“瑞幸咖啡的监管背景特点在于,主要业务和资产在境内，注册在开曼群岛，上市在美国纳斯达克交易所，这样的特殊监管背景使得对瑞幸监管存在监管重叠和空白”。

陈帅弟讲解了中美证监会分别发布的声明，“2020年4月3日，中国证监会（CSRC）发布公告称：‘……将按照国际证券监管合作的有关安排，依法对相关情况进行核查，坚决打击证券欺诈行为，切实保护投资者权益’。2020年4月21日，美国证监会（SEC）发布名为《新兴市场投资涉及重大信息披露、财务报告和其他风险，补救措施有限》（《Emerging Market Investments Entail Significant Disclosure, Financial Reporting and Other Risks; Remedies are Limited》）的声明。”，分析提到“中美两方证监会的声明重点也是存在明显不同，中国证监会的声明报告可以说是体现了监管合作的诚意，表示将按照国际证监监管的有关安排积极配合，开展监管合作，而美国证监会的声明更像是一份对投资者的告诫信，2020年4月23日，SEC主席杰伊•克莱顿更是罕见的在电视上发布言论告诫投资者近期在调整仓位时，不要将资金投入在美国上市的中国公司股票，这释放了对中概股将开展严厉措施的信号”。

“目前我国证券跨境监管合作的协调机制主要是通过多边及双边监管合作展开，而在中美跨境监管合作中，可以有效采用的是以证券委员会国际组织开展的全球性监管合作以及中美历年来签署的双边备忘录”。

中美跨境证券监管合作初步框架

陈帅弟基于团队研究结果，结合瑞幸事件，给出了关于中美跨境证券监管合作的四个重点关注领域：监管机构；发行人（瑞幸)；会计师事务所（安永华明会计师事务所）；其他相关方。

对于监管机构：“比较中美《证券法》对证监会的执法权规定，中国证监会的执法权力范围和种类过少，使得中国证监会有时无法按境外监管机构的要求提供协助，削弱了证券监管国际合作与协调的效果与作用” 、“针对瑞幸财务欺诈调查的中国境内相关部分，SEC 可以 IOSCO 认可的书面格式向 CSRC 提出协助请求。CSRC 则根据其请求，执行 SEC 的协助请求”。

对于发行人（瑞幸）：“发行人的注册、发行和交易地点决定了其主要监管体系和受监管范围，对于瑞幸而言，美国的域外监管的重点之一便是对于发行人的中国籍高管等是否可以通过跨境监管合作对其实施惩罚”，直播中还提到，“在实践上，通过东南融通、中国高速频道的案例，我们不难发现，美国对于中国籍高管却很难实施惩罚，极大地降低了中国籍高管在美犯罪成本”。

对于会计师事务所（安永华明会计师事务所）：“中美跨境审计监管主要冲突在于当前这种审计底稿的提供方式无法完全满足美国监管当局的需要”，还提到“中美相关协议及执法备忘录可作为本次瑞幸事件的跨境审计监管合作的参照，由美国要求中方提供证据协助，或由美方向中方调取部分审计底稿，PCAOB 可以向中国证监会及财政部提出申请，中方可以在一定范围内向美方提供相关的信息，对其展开审计监管合作” 。

对于其他相关方：“如何对境外中介机构实施跨境监管并后续追责，也会涉及跨境监管合作问题。“以信贷评级机构和承销商为例，此次事件的中金公司、海通国际属于注册于中国的机构，他们还要受境内监管机构监管，如中国人民银行、中国证监会以及相关分支机构和自律组织有权对信用评级机构展开监督检查和自律调查，必要时可对信用评级机构开展联合调查”。

陈帅弟提到：“本次对瑞幸的研究，韩教授指导下的研究团队分析认为，总体而言，对于瑞幸事件，当前中美跨境证券监管合作的潜在难点包括：（1）针对瑞幸发行人的监管合作，主要是如何就中国籍高管开展惩戒合作；（2）针对会计师事务所的监管合作，主要是如何提高跨境调取审计工作底稿的便利性，是否可以进一步程序化和标准化；（3）针对其他相关方的监管合作，目前尚没有中美之间的相关监管合作备忘录”。

 

中美跨境证券监管合作的未来将为怎样？

对于中美跨境证券监管合作的未来发展，整个研究团队也给出了以下几个相关建议：

（一）加强我国证监会的执法权力

 （二）加强对境外上市公司的境内日常监管

 （三）拓宽跨境证券监管合作的途经和内容

（四）完善证券法域外监管适用的具体规则

（五）争取实现中美审计等效监管

（六）强化对其他相关方的跨境监管合作

陈帅弟提到，从整个团队研究看来，瑞幸的事件，其实再次给中美跨境监管敲响了警钟。“中美跨境监管合作难度重重，只有形成更为完善、标准的合作框架，对瑞幸咖啡这一类证券的监管才能实现预期效果”。

供稿：陈帅弟、陆旭米